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Drogas y Conflicto.
Documento de debate Nº 2 – Noviembre 2001
* Editorial
* Las dos guerras
* Guerras inconciliables
* Colombia, la amenanza del hemisferio
* Cuadro n. 1: Talibán y economia del opio
* Guerra y opio en Afganistan.
Las intervenciones fallidas del UNCDP
* Desarrollo Alternativo
* Negociación de la prohibición
* Cordón de seguridad
* Guerra biológica a las drogas
* Drogas, terrorismo y guerra
Editorial
"Las armas que los talibanes están comprando hoy se pagan con
las vidas de los jóvenes británicos que compran drogas en las calles
británicas. Esta es otra parte de su régimen que debemos perseguir y
destruir", ha dicho el primer ministro británico, Tony Blair, en
uno de sus esfuerzos por vender la guerra en Afganistán. Este es un
ejemplo de las declaraciones distorsionadas de estos días, inspiradas
por los asesores para conseguir el apoyo de la opinión pública a una
guerra controvertida. Todo lo infame se une para dibujar una imagen
negra del enemigo 'maligno', sin que importe la realidad.
De hecho, es el aliado del señor Blair en Afganistán, la Alianza del
Norte, quien más provecho ha sacado de la economía ilícita de las
drogas. Mientras los cultivos de adormidera se redujeron el año
pasado en las zonas controladas por los talibanes, recrudeció en áreas
controladas por la Alianza del Norte en la temporada de cosecha de la
primavera. El rápido avance de las fuerzas de oposición debido a los
intensos bombardeos, y la toma de Kabul, no representarán de ningún
modo el fin de la economía del opio. Por el contrario, lo que se
espera es un resurgimiento de los cultivos en todo el país. La
declaración de Blair es una señal del nuevo contexto de la guerra a
las drogas después del 11 de septiembre.
En este número de la serie Drogas y Conflicto del TNI intentamos
comprender mejor este nuevo contexto. El objetivo de estos documentos
de debate es poner de relieve temas relacionados con el fenómeno
global de las drogas, fomentar el debate público sobre estrategias
antidrogas y buscar políticas alternativas. Este propósito es ahora
más necesario que nunca, dado que la nueva asociación entre drogas y
terrorismo puede ser usada para justificar una escalada de la guerra a
las drogas como instrumento en la guerra contra el terrorismo.
Drogas, terrorismo y guerra encubierta han sido aliados estrechos
desde la Segunda Guerra Mundial. No sólo los rebeldes 'malignos' han
explotado el dinero de las drogas para financiar sus operaciones.
Funcionarios estatales han usado las ganancias de la cocaína para
apoyar la lucha de la Contra frente al Gobierno Sandinista en
Nicaragua y dinero de la heroína para financiar a los muyahidín que
combatieron contra las tropas soviéticas en Afganistán.
Hoy, los dos principales productores de adormidera y coca, Afganistán
y Colombia, se encuentran en medio de un cambio de las estrategias
antidrogas. En este número abordaremos el caso de Afganistán,
analizando las desafortunadas intervenciones del Programa de Naciones
Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (UNDCP, en sus
siglas en inglés). Por otra parte, mientras la atención
internacional está centrada en Afganistán, la asociación entre
drogas y terrorismo está poniendo en peligro las conversaciones de
paz entre el gobierno y la guerrilla de las FARC en Colombia.
El Departamento de Estado de EEUU ha identificado a las FARC como
organización terrorista y como 'narcoguerrilla', porque controlan una
gran parte de las áreas de cultivo de coca y los impuestos por la
producción de coca. En consecuencia, los colombianos tendrán menos
posibilidades de definir su conflicto armado en términos políticos y
serán presionados para redefinirlo en términos criminales, enfrentándose
a una escalada militarista.
En ambos países se ha intentado empezar un frente biológico contra
el cultivo de drogas. Financiados por EEUU, el Reino Unido y el UNDCP,
algunos científicos han desarrollado un hongo mortal para destruir
los arbustos de coca y adormidera. En Colombia, un amplio movimiento
de resistencia contribuyó a bloquear la iniciativa, debido a sus
riesgos para el medio ambiente, los cultivos legales y la salud
humana.
En Asia Central el hongo está listo para su uso. La guerra contra los
talibanes podría mejorar las condiciones para que los defensores del
hongo prosigan con su agenda. El rociado de esporas desde grandes
alturas podría ser presentado como un arma eficaz para prevenir un
resurgimiento del cultivo de adormidera en los territorios talibanes,
evitando así que obtengan una fuente de ingreso con la cosecha de la
próxima primavera. En resumen, la asociación drogas y terrorismo
puede llevar a escenarios aterradores. Y quizás, como especulaba un
funcionario de la Comisión Europea, la actual naturaleza ilegal del
comercio de drogas está empeorando la situación.
Las
dos guerras
Al
día siguiente de los ataques del 11 de septiembre, el secretario de
Estado de EEUU, Colin Powell, se refirió en conferencia de prensa a
la necesidad de enfrentar el terrorismo atacando "... sus
ramificaciones y raíces", es decir, atacando a quienes apoyen
actividades terroristas, así como a sus fuentes de financiación.
Mientras hasta hace unos años se asumía que el terrorismo era
financiado por algunos Estados, con el fin de la guerra fría y la caída
del bloque soviético, el terrorismo habría pasado a buscar sus
fondos en otros terrenos, entre ellos el comercio ilegal de narcóticos.
Dentro del nuevo contexto internacional de guerra al terrorismo, la
lucha antidrogas ha pasado a adquirir un rol preponderante.
La reciente relación drogas-terrorismo comenzó por el opio de los
talibanes. Aludiendo a la responsabilidad de la red de bin Laden por
los ataques terroristas en Washington y Nueva York, el primer ministro
británico, Tony Blair, señaló que tanto bin Laden como los
talibanes "explotaban conjuntamente el comercio de drogas".
Y en un esfuerzo por obtener apoyo a la guerra en Afganistán, Blair
advierte que hay que estar prevenidos ante una "nueva invasión"
del opio de al- Qaeda. Todavía seguía saliendo humo de las ruinas de
las torres gemelas cuando el presidente de la Cámara, Dennis Hastert
anunció la formación de una fuerza operativa para combatir el
narcotráfico, la principal fuente de financiamiento de muchas
organizaciones terroristas. Tras haber publicado su nueva lista de
organizaciones terroristas internacionales, el Departamento de Estado
de EEUU hizo una denuncia formal de los vínculos entre drogas y
terrorismo. En su declaración del 10 de octubre ante la Subcomisión
del Hemisferio Occidental (Comisión de Relaciones Internacionales de
la Cámara), James Mack, vicesecretario adjunto de Estado para Asuntos
Internacionales de Narcóticos y Ejecución de la Ley, anotó que,
"... las mismas pandillas criminales involucradas en el
contrabando de narcóticos tienen vínculos con otras actividades
criminales y grupos terroristas".
Aunque en varios casos se ha probado una relación directa entre
dinero de drogas y grupos catalogados de terroristas (en Irlanda del
Norte, Kosovo, Chechenia, Uzbekistán, Colombia), un supuesto
financiamiento de al-Qaeda con el opio de los talibanes resulta menos
evidente. Por lo menos hasta la fecha de los ataques. Si se observan
bien las cifras de la economía ilícita de Afganistán se notará que
de 1999 al 2001 las ganancias obtenidas por los talibanes por venta de
opio se redujeron a un monto irrisorio (véase cuadro n. 1 ), mientras
que las cifras de la Alianza Norte por el mismo concepto en el mismo
período se triplicaron. "Bombardearemos sus campos de
adormidera" dijo también Blair, ignorando sin duda que en las áreas
controladas por los talibanes no quedaba en esos momentos una sola
hectárea de amapola, como resultado de la prohibición impuesta por
el régimen Talibán el año anterior.
Guerras inconciliables
La estrategia antiterrorista en lo que se refiere a las drogas se
resume en: a menos drogas menos recursos. En consecuencia, la guerra
antiterrorista requeriría de un escalamiento de la guerra antidrogas.
No obstante, en la práctica estas dos guerras no parecen conciliarse
demasiado bien. A mediados de octubre, Asa Hutchinson, jefe de la DEA,
hablando en un panel legislativo, se quejó de que el acento que está
poniendo el gobierno estadounidense en el terrorismo les está
permitiendo a los narcotraficantes suramericanos introducir más
mercancía en EEUU a través del Caribe. Tanto la DEA como la guardia
costera han debido desplazar personal de las funciones antinarcóticos
para desplegarlos en el combate al terrorismo. En este mismo sentido
se han expresado otros funcionarios y analistas independientes: las
acciones militares del Pentágono en Afganistán y la lucha contra el
terrorismo en territorio estadounidense pueden afectar los esfuerzos
antidrogas.
La estrategia antiterrorista puede llegar a ser incluso antagónica
con la estrategia antidrogas. En el marco de un programa antidrogas
para Afganistán, EEUU y el UNDCP habrían presionado a los talibanes
con medidas y sanciones en su contra en caso de no controlar la
producción de opio, materia prima para la producción de heroína. La
prohibición a los cultivos impuesta por los talibanes en julio del
2000 -tan alabada por el director ejecutivo del UNDCP, Pino Arlacchi-
habría sido en buena parte resultado de estas amenazas. Ahora, ante
los bombardeos de su territorio, se especula que el régimen Talibán
ha levantado la prohibición, lo que significaría un enorme paso atrás
en lo que es considerado como un éxito de los esfuerzos antidrogas.
Según informes recientes obtenidos por Naciones Unidas, los
campesinos están plantando o se están preparando para plantar
amapola en dos importantes regiones agrícolas. Es de prever pues un
posible resurgimiento del comercio de drogas afgano.
El 23 de octubre, el periódico estadounidense The Washington Post
declaraba que la principal víctima de la guerra al terrorismo en
Afganistán es la guerra a las drogas. Este y otros medios han
afirmado que los precios de la heroína están por el suelo, y que el
flujo de opio y heroína hacia occidente a través de los diversos
canales existentes se ha incrementado notoriamente. Mientras tanto
EEUU andan en busca de líderes tribales dispuestos a oponerse al régimen
Talibán, haciendo caso omiso de los nexos que tienen estos líderes,
desde hace décadas, con el negocio de las drogas. El representante
del UNDCP para Pakistán y Afganistán, Bernard Frahi, manifestó en
una entrevista que un resurgimiento del tráfico de heroína podría
ser un obstáculo para la guerra al terrorismo. "Antes de esta
guerra Osama tenía suficiente dinero... Ahora que sus cuentas
bancarias han sido congeladas, ¿qué va a hacer? Recurrir al narcotráfico
a través de las redes existentes". Richard Davenport-Hines,
experto en la historia de los narcóticos, dijo que independientemente
de los que pase con la guerra al terrorismo, el narcotráfico se las
arreglará para sobrevivir.
De hecho, el Congreso estadounidense está por reducir el presupuesto
destinado a la lucha antidrogas en los países andinos. De los 731
millones solicitados para la Iniciativa Regional Andina (una ampliación
del controvertido Plan Colombia), el Congreso aprobó solamente 625
millones, el pasado 15 de Noviembre. Vale la pena anotar que esta
reducción del presupuesto afecta básicamente a lo que tiene que ver
con el narcotráfico mismo, al menos en el corto plazo -por eso se
queja el jefe de la DEA- pero no modifica un ápice lo relacionado con
la producción.
Las fumigaciones, erradicaciones forzosas, penalización por cultivar
plantas ilícitas, etc., continúan como si nada hubiera cambiado en
el resto del mundo. Ello a menos que se haga valer la posición
asumida por algunos miembros del Senado estadounidense que insisten en
mantener el requisito de los derechos humanos como condición para
ofrecer asistencia a Colombia y han pedido una certificación sobre el
impacto de las fumigaciones para continuar con éstas o suspenderlas.
Este sector del Senado ha insistido además en que se suspendan los
fondos para las fumigaciones mientras no se entregue un programa de
desarrollo alternativo para las áreas fumigadas. Se trata de un
sector minoritario en el Senado y está por verse que estas
recomendaciones salgan adelante.
Los consumidores de drogas por su parte están siendo estigmatizados
por "contribuir al terrorismo". La administración
estadounidense nunca se ha caracterizado por su capacidad para matizar
la realidad. El mundo se divide entre buenos y malos. En este último
campo, drogas, terrorismo y criminalidad se identifican y confunden.
No es de extrañar pues que las políticas domésticas estén
cambiando desde el 11 de septiembre. Las penas por consumo de heroína
han aumentado. El argumento es que cada dólar pagado por una dosis de
heroína es un dólar que va a las arcas de al- Qaeda. Una contribución
al terrorismo que bien justifica el aumento de las penas.
Colombia, la amenaza del hemisferio
En el hemisferio occidental, Colombia es el mejor ejemplo de esta
nueva interrelación de guerras. Después del famoso discurso del
presidente Bush para anunciar el inicio de la nueva cruzada contra el
terrorismo, no quedó duda de que ésta tendría sus repercusiones en
Colombia. En la nueva lista de organizaciones terroristas extranjeras
se encuentras tres colombianas. Este país es además el mayor
productor de cocaína y su producción de heroína abastece a una
parte importante del mercado de EEUU. Y lo más importante: Colombia
se parece a Afganistán en el asunto clave del intercambio de drogas
por armas.
Hacia mediados de octubre, el embajador Francis X. Taylor, coordinador
antiterrorista del Departamento de Estado, confirmó las intenciones
de EEUU de acabar con la red terrorista colombiana al anunciar que
tratarán a los guerrilleros colombianos del mismo modo como tratan a
los grupos terroristas. Las FARC fueron señaladas como el grupo
terrorista más peligroso del hemisferio occidental, junto con
organizaciones extremistas islámicas en la región trifronteriza
donde convergen Argentina, Brasil y Paraguay. Y en su declaración del
10 de octubre ante la Subcomisión del Hemisferio Occidental, James
Mack se refirió específicamente a las FARC, ELN y AUC como grupos
que "... se benefician sustancialmente de su profunda participación
en el tráfico de drogas". En consecuencia, Washington está
proponiendo ahora un nuevo plan antiterrorista para Colombia. La idea
de una derrota militar a los grupos terroristas en Colombia, con el
respaldo de EEUU a acciones contrainsurgentes, había ganado terreno
en Washington entre ciertos sectores ya desde antes del 11 de
septiembre.
Dentro de esta tendencia se han expresado altos funcionarios del
gobierno estadounidense. La estrategia en el hemisferio es similar a
la estrategia global, e implica el uso de todos los elementos de poder
de EEUU, incluido el militar. En este sentido, últimamente se
especula sobre planes del Pentágono de crear un "Comando militar
para las Américas", que se encargaría de la defensa del
hemisferio occidental. Actualmente este trabajo lo realiza el Comando
Sur, pero se considera que su rol y recursos han sido hasta ahora
limitados. De otra parte, se anunció que EEUU está renovando su
ayuda militar al ejército nicaragüense, ahora que éste ya no está
controlado por el partido de los sandinistas.
Después del 11 de septiembre las FARC resultan más interesantes para
EEUU como terroristas que como narcotraficantes. En cualquier caso
buscan su aniquilación, pero si el acento se pone en el terrorismo de
las FARC, si los fondos se destinan claramente en esta dirección, la
guerra antidrogas -en el área del narcotráfico- corre el riesgo de
sufrir las consecuencias. Una aniquilación de las FARC no significaría
la aniquilación del narcotráfico colombiano ni mucho menos. No son
las FARC sino los diversos carteles que operan en el país el
verdadero motor del negocio de las drogas.
A finales de octubre, la embajadora de EEUU en Colombia, Anne
Patterson, en una intervención pública titulada "Nuevas
Relaciones de EEUU y Colombia" expresó de manera clara y directa
que la nueva estrategia global de su país tendrá serias
repercusiones en sus relaciones con Colombia. La embajadora destacó
el Plan Colombia como "... la estrategia antiterrorista más
efectiva que podríamos diseñar". Patterson expresó su
preocupación por la zona de distensión controlada por las FARC y por
la presencia de extranjeros vinculados a grupos terroristas en el
lugar, y advirtió igualmente sobre la amenaza que puede presentar el
hecho de que, ante la crisis asiática, los proveedores de heroína
lleguen a Colombia a fin de mantener el negocio con los clientes
internacionales. Con su discurso la embajadora norteamericana borró
de un tajo la diferencia existente hasta ahora entre la lucha antinarcóticos
y la contrainsurgente.
A esta situación se ha unido el viraje dado por la Unión Europea
frente al proceso de paz. Dicho viraje obedece por un lado al
secuestro de los tres técnicos alemanes de la GTZ (en estos momentos
en libertad), que fue considerado como una bofetada ante la actitud
constructiva que los países de la UE habían mostrado hacia el
proceso de paz, y por otro lado a la confirmación de que miembros del
IRA habían estado en la zona de distensión en actividades de
entrenamiento, lo que despejó cualquier duda de nexos de las FARC con
organizaciones internacionales consideradas terroristas. Merece la
pena recordar que el IRA ha pactado una tregua y se encuentra en un
proceso de negociación, razones por las cuales ha sido excluido de la
nueva lista de organizaciones terroristas.
El anuncio de que EEUU pedirá en extradición, entre otros, a líderes
guerrilleros con los cuales el gobierno colombiano está negociando,
ha caído como un balde de agua fría sobre un proceso de paz ya
bastante maltrecho. El argumento central es que un proceso de paz no
puede ser viable si el interlocutor está en peligro de ser
extraditado a Estados Unidos. La guerrilla rechaza la extradición. La
reducción de la guerrilla a una organización puramente criminal, y
calificada como narcotraficante, desestimula condiciones de confianza
para el proceso de paz. Como consecuencia, la amenaza de extradición
a la cúpula guerrillera por narcotraficante le resta la posibilidad a
la guerrilla de ser parte de la solución al problema de las drogas.
Ahora más que nunca, la paz y la guerra en Colombia estarán cruzadas
por la lucha estadounidense contra el terrorismo. Si había dudas al
respecto, las medidas del gobierno y las múltiples declaraciones de
altos funcionarios estadounidenses en las últimas semanas las han
despejado con contundencia. El 11 de septiembre les ha servido a los
sectores de la línea dura, tanto en Washington como en Colombia, para
desplazar definitivamente la percepción de las FARC de movimiento
insurgente a organización terrorista financiada con la venta
internacional de drogas.
El papel de Colombia en la guerra internacional contra el terrorismo,
así como el proceso de paz, sus avances, implicaciones y tropiezos
serán temas importantes de discusión entre el gobierno colombiano y
el estadounidense. La presión para que Colombia abandone las
conversaciones de paz a favor de una solución militar está
aumentando. Colombia ha pasado a ser el principal referente de
inseguridad hemisférica. Los colombianos verán cada vez más
menguadas las posibilidades de definir su conflicto armado en términos
políticos y recibirán más presiones para redefinirlo en términos
criminales, enfrentándose a una escalada militarista.
Talibán y economía del opio
Las declaraciones de los últimos meses han tendido a sobreestimar la
medida en la que el régimen talibán se apoya en la economía del
opio. Los 'mejores cálculos' acerca de las ganancias talibanes se
basan en las cifras del UNDCP sobre el número de hectáreas
plantadas, rendimiento por hectárea, precio del kilo de opio, y los
gravámenes impuestos por el régimen. Pero nada de esto es
definitivo. Las cifras del rendimiento varían ampliamente por región
y existen enormes diferencias entre campos de adormidera irrigados y
los que han dependido de las lluvias. El precio por kilo en el Norte
nunca ha sido el mismo que en el Sur, y dentro de un mismo distrito fácilmente
se puede duplicar o reducir a la mitad de acuerdo a la calidad.
La producción de opio afgana alcanzó en 1999 el récord de 4.600
toneladas cosechadas de 91.000 hectáreas plantadas, con un promedio
nacional de rendimiento estimado en 50,4 kg/ha. y vendido a un
promedio de 58 dólares el kilo. El valor total de la producción de
opio en la fase inicial llegó a 251 millones de dólares. Los
talibanes nivelaron el impuesto usher del 10% sobre todos los
productos agrícolas incluido el opio, y solamente algunas veces
lograron recaudar un impuesto adicional de comerciantes e
instalaciones de procesamiento. Esto pondría las ganancias de los
talibanes para el mejor año, entre 30 y 45 millones de dólares. En
el 2000, la producción decayó a 3.300 toneladas producto de 82.000
hectáreas plantadas, cayendo el rendimiento a su vez a un promedio de
35,7 kg/ha (de los campos dependientes de las lluvias el rendimiento
fue sólo de 18,5 kg/ha), y los precios se redujeron a 30 dólares el
kilo. El valor total en la fase inicial, en el 2000, llegó pues a
solamente 91 millones de dólares. Con una producción de sólo 185
toneladas en el 2001, pero a precios muy altos, el UNDCP estima un
ingreso potencial bruto de unos 56 millones de dólares por la venta
de opio fresco de los cultivadores. Pero buena parte de esto se ha
ganado y gravado en territorio controlado por la Alianza del Norte.
Desde la prohibición, las ganancias por opio de los talibanes han caído
prácticamente a cero.
Estas cifras son muy bajas en comparación con los muchos miles de
millones que reporta el producto más adelante en la cadena del
negocio con el tráfico y la venta callejera de la heroína procesada.
No existen ejemplos documentados que conecten a los talibanes
directamente con el tráfico internacional de heroína. Ha habido
acusaciones contra Juma Namangani, del Movimiento Islámico de
Uzbekistán, un pequeño grupo radical, y contra Hajji Bashar, que
operan en Afganistán en alianza con los talibanes. Por el lado de la
Alianza del Norte ha habido acusaciones similares contra Abdul Rashid
Dostum, un caudillo de la etnia uzbeca que se unió a la Alianza a
comienzos de este año. Hasta qué punto otros círculos del negocio
de la heroína pueden estar apoyando algunas de las facciones de
manera sustancial - como sucedió durante la yihad antisoviética en
los ochenta, con la aprobación de la CIA y de la inteligencia
paquistaní - es algo que todavía no se conoce bien.
Incluso la DEA ha debido limitarse a frases vagas y dudosas para
argumentar una supuesta conexión entre drogas y terrorismo en el caso
de los talibanes, bin Laden y su red al- Qaeda: "Aunque la DEA no
posee evidencia directa que confirme el involucramiento de bin Laden
en el narcotráfico, se cree que las relaciones entre los talibanes y
bin Laden han prosperado, en buena parte, debido a la dependencia
sustancial de los talibanes del comercio del opio como fuente de
ingreso organizacional. Aunque las actividades de las dos entidades no
siempre siguen la misma trayectoria, sabemos que drogas y terror a
menudo comparten terrenos comunes como el territorio, el dinero y la
violencia. A este respecto, el santuario del que goza bin Landen se
basa en la existencia del apoyo talibán al narcotráfico. Esta conexión
define la relación simbiótica mortal entre tráfico de drogas ilícitas
y terrorismo internacional".
Más información en War and Opium in Afghanistan (en inglés) o
Control de drogas de las Naciones Unidas
Guerra y opio en Afganistán
Las intervenciones fallidas del UNCDP
Afganistán
ha sido un importante centro de atención para el Programa de Naciones
Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (UNDCP) desde
que fue patente que había pasado a ser la principal fuente de opio
del mundo. Desde 1994, el Informe Anual sobre Adormidera del Programa
de Monitoreo de Cultivos del UNDCP es la fuente más confiable para
cifras sobre hectáreas de adormidera y el potencial de producción de
opio. Para entender las complejidades de la economía afgana del opio
son indispensables las Series de Estudios Estratégicos del UNDCP.
Estas dan cuenta de la expansión de los campos de amapola en Afganistán
y las razones de dicha expansión, el rol del opio como fuente de crédito
y como estrategia de sustento de campesinos y refugiados de guerra, y
el papel de las mujeres en la economía del opio y las dinámicas
rurales en que se apoya el comercio ilícito.
Desgraciadamente, todo este conocimiento acumulado parece estar
ausente en el planeamiento e implementación de proyectos del UNDCP
dirigidos a frenar la salida de drogas ilícitas de Afganistán. Las
políticas con que se ha intervenido han sido fuertemente politizadas
y han estado rodeadas de controversia. La siguiente reconstrucción de
las problemáticas iniciativas del UNDCP plantea serias dudas sobre la
capacidad de esta agencia de la ONU para desempeñar un rol
constructivo en este momento político crucial, en el que los nexos
entre las drogas y la guerra en Afganistán están en la mira de la
comunidad internacional.
Desarrollo alternativo
En 1989, cuando las tropas soviéticas abandonaron Afganistán, la ONU
era consciente del potencial incremento de la producción ilícita de
opio, el cual había crecido considerablemente en los últimos años
alcanzando ya un rendimiento de 1.200 toneladas, es decir, un tercio
de la producción global. Las zonas rurales habían sido devastadas y
millones de refugiados regresaban a sus pueblos. Su mejor opción para
sobrevivir era integrarse dentro de la economía del opio. Para
contrarrestar esta amenaza, el UNDCP lanzó su primer proyecto de
Desarrollo Alternativo en junio de 1989. El proyecto Control de Drogas
y Rehabilitación Rural de Afganistán (AD/AFG/89/580), con un
presupuesto total de 9,2 millones de dólares, debía durar hasta
marzo de 1996. En las provincias productoras de adormidera más
importantes se iniciaron más de 200 proyectos de desarrollo en el
marco del control de drogas como parte de la rehabilitación
internacional en general y de los esfuerzos de reconstrucción en
Afganistán. El único elemento común en el paquete de los diferentes
subproyectos - y la única diferencia con otros esfuerzos de
reconstrucción - era la 'cláusula de la adormidera': antes de
iniciar un proyecto, las comunidades tenían que firmar un acuerdo
para poner fin al cultivo de opio. Sin embargo, la aplicación de esta
cláusula fue imposible. Entre 1989 y 1994 la producción de opio se
triplicó, pasando a 3.400 toneladas. Las evaluaciones del programa
reconocieron su contribución en la rehabilitación general del campo,
pero dieron cuenta de su fracaso en términos de reducción del
cultivo de adormidera.
En marzo de 1997 se lanzó una segunda iniciativa en forma de un
proyecto piloto: el Proyecto de Reducción del Cultivo de Adormidera
(AD/AFG/97/C28) se proponía alcanzar un presupuesto de 12,5 millones
de dólares para 1997- 2001, y estaba financiado por Alemania, Italia,
Países Bajos y Estados Unidos. Este presupuesto nunca se alcanzó.
Una intervención más precisa se planeó en cuatro distritos, cuyo
fin era mejorar las condiciones para proporcionar ingresos
alternativos a los cultivadores a través de diversas actividades:
cultivos alternativos, labores de infraestructura, proyectos
sanitarios, escolarización y capacitación para mujeres.
En este programa la 'cláusula de la adormidera' se implementó a través
de los Planes de Acción para el Control de Drogas (DCAP, en sus
siglas en inglés). Las autoridades locales y los representantes
comunitarios tenían que eliminar totalmente los cultivos ilícitos en
el período proyectado. "Bajo su política condicionada, el UNDCP
suministrará ayuda al desarrollo solamente si se ha declarado una
prohibición del cultivo de adormidera, y si las autoridades
correspondientes a nivel provincial, distrital y local se han
comprometido a aplicar la ley de prohibición". Los DCAP
aceptaban la necesidad de una reducción gradual a cuatro años, pero
no especificaban la relación entre objetivos de desarrollo a lograr y
disminución de los cultivos ilícitos. A pesar del carácter piloto
del programa, las fechas de reducción propuestas por los DCAP no
permitían ninguna flexibilidad que generara confianza entre las
comunidades participantes. En su lugar, las comunidades fueron
presionadas - en vano - a cumplir con calendarios que no tenían en
cuenta las necesidades de supervivencia. Mientras que en el mismo período
las Series de Estudios Estratégicos del UNDCP recolectaban información
y nuevas percepciones sobre las decisiones domésticas hechas en
relación con el cultivo de adormidera, el papel de las mujeres en la
economía del opio y la importancia del opio como sistema de crédito,
no se introdujeron adaptaciones en los programas.
El proyecto terminó abruptamente a finales del 2000. Los gastos
fueron sólo de tres millones de dólares. Los donantes habían
perdido el entusiasmo debido a los informes críticos sobre su
impacto, la inconveniencia de negociar con los talibanes, y una crisis
administrativa interna en el UNDCP relacionada con el director
ejecutivo Pino Arlacchi. Las evaluaciones del momento confirmaban una
reducción significativa del opio en el 2000, particularmente en los
distritos de Kandahar, pero no se pudo confirmar ninguna relación
causal con el proyecto. Una grave sequía fue la principal razón de
la disminución de las áreas plantadas y del rendimiento, tendencia
que también se observó en distritos no cubiertos por el proyecto.
El proyecto piloto no logró cumplir sus objetivos iniciales, uno de
los cuales establecía que: "El proyecto demostrará a las
autoridades afganas que se puede sostener una prohibición de la
adormidera sin muchas dificultades si está apoyada por un programa
para ayudar a las áreas de cultivo de adormidera hacia una vía
alternativa de desarrollo socio-económico". El aumento de la
producción, la decepción por las repercusiones de los programas de
desarrollo alternativo, la renuencia de los donantes y un cambio en la
dirección acercaron al UNDCP a una mayor dependencia de la imposición
de la ley. Se centró la atención en el desarrollo de un método
eficiente de erradicación forzosa, en la negociación con los
talibanes de una prohibición total del opio y en el cierre de las
fronteras afganas. El desarrollo alternativo pasó a ser el
instrumento negociador para lograr una reducción a través de medios
represivos.
Negociación de la prohibición
En el año transcurrido entre el final del primer programa de
Desarrollo Alternativo en 1996 y el comienzo del segundo, los
talibanes ganaron el control de la provincia de Nangarhar de la
capital, Kabul. Las provincias sureñas productoras de opio ya estaban
bajo su control desde 1995. El 'principio de condicionalidad' del
proyecto piloto significaba entrar en negociaciones con los talibanes,
en tanto que autoridades de hecho. En noviembre de 1996, el nuevo
gobierno de Kabul emitió su primera declaración sobre este tema. Los
talibanes declararon su oposición a la producción, procesamiento, tráfico
y abuso del opio, y se comprometieron a tomar todas las medidas
necesarias, en un contexto de cooperación regional y asistencia
internacional. La delicada misión de negociar los términos de este
compromiso fue asignada a Giovanni Quaglia, quien representó al UNDCP
en las conversaciones con los talibanes en 1997. El UNDCP expresó su
voluntad de canalizar ayuda e inversión en Afganistán, precisando
que tendrían luz verde solamente si los talibanes emitían un edicto
público declarando que el cultivo de opio es una violación a la ley
islámica, y cooperaban en la eliminación de cultivos de adormidera
en áreas bajo su control. El señor Quaglia expresó: "Les hemos
dicho, 'Les damos algo a cambio de algo'. Este es la lengua de los
negocios. Los talibanes son afganos, y todos los afganos son
comerciantes. Esta es la lengua que ellos entienden. A los talibanes
se les ha dicho que el silencio es complicidad. Ya tienen bastantes
problemas con su imagen internacional, y es hora de que la dirección
aclare ante el mundo su política de drogas".
El 10 de septiembre de 1997, el ministro talibán de asuntos
exteriores promulgó la declaración exigida: "El estado islámico
de Afganistán informa a todos sus compatriotas que como el uso de la
heroína y el hachís no está permitido por el Islam, se les recuerda
una vez más que deben abstenerse de cultivar, consumir o comerciar
con hachís y heroína. A cualquiera que viole esta orden se le
impondrá un castigo de acuerdo al venerable Mohamed y a la Ley Islámica
y no tendrá, en consecuencia, derecho a presentar una queja". La
declaración fue enmendada por una aclaración del 20 de octubre que
prohibía específicamente el cultivo y tráfico de opio.
Cuando Pino Arlacchi fue nombrado director ejecutivo del UNDCP en
septiembre de 1997, se ocupó de este asunto como su gran prioridad y
viajó inmediatamente a Afganistán para adelantar personalmente las
negociaciones. "Lo que hay que hacer en Afganistán es ayudar a
los talibanes a hacer lo que ellos de todos modos quieren hacer en
tanto que musulmanes estrictos", dijo Arlacchi durante su visita
a Helmand en noviembre. Arlacchi les mencionó a los talibanes la
cifra potencial de 250 millones de dólares, para desarrollo
alternativo a lo largo de una década, si ellos cooperaban en la
eliminación de los cultivos de adormidera. Al salir de Afganistán,
Arlacchi anunció que había solucionado el problema afgano de las
drogas. Desde entonces se volvió un rasgo distintivo del nuevo
director ejecutivo hacer promesas en todas partes antes de tener
asegurado el compromiso de los donantes, dejando una estela de
promesas fallidas junto con la frustración de muchos (no-)receptores.
Era demasiado pronto para cantar victoria. La producción del invierno
1998-99 alcanzó el récord de 4.565 toneladas de opio, mientras
continuaban las negociaciones para aplicar lo prometido. En marzo de
1999, el UNDCP organizó un encuentro de alto nivel en Pakistán con
funcionarios talibanes para el control de drogas, oficiales de enlace
para drogas de todo el mundo con base en Islamabad, y representantes
de las Fuerzas Antinarcóticos Paquistaníes. Se invitó a expertos en
Ley Islámica a discutir sobre asuntos legales del cultivo de
adormidera bajo la jurisdicción talibán, y a dar argumentos a favor
de medidas prácticas tendientes a la aplicación de la prohibición
del opio. En septiembre de 1999, un poco antes de la nueva temporada
de siembra y un mes antes de una reunión del Consejo de Seguridad
para decidir sobre medidas contra el régimen talibán, el ulema Omar
promulgó un decreto para disminuir los cultivos de adormidera en una
tercera parte, invitando al UNDCP a presenciar una escena de
erradicación de algunos campos de adormidera en Nangarhar. De hecho,
después de la cosecha de la primavera del 2000, un monitoreo de la
ONU confirmó 3.276 toneladas de opio, es decir, un declinamiento del
28%. Sin embargo, en términos del número de hectáreas, la reducción
fue sólo del 9%, y el bajo rendimiento promedio por hectárea se debió
a la sequía. Al mostrar voluntad de cooperación con la comunidad
internacional en el asunto de las drogas, los talibanes esperaban que
el Consejo de Seguridad asumiera una actitud más condescendiente en
sus acusaciones sobre el apoyo al terrorismo por parte de los
talibanes. Pero esto no evitó que el Consejo de Seguridad impusiera
las primeras sanciones en octubre de 1999.
Luego, el 27 de julio del 2000, el ulema Omar promulgó su prohibición
total de los cultivos de opio para la siguiente temporada. Las
condiciones en ese momento eran más favorables para efectuar dicha
prohibición. Los precios todavía estaban bajos como consecuencia de
la sobreproducción anterior y de la continua sequía, que hacía de
la siembra de adormidera un negocio arriesgado en cualquier caso.
Inicialmente, pocos observadores internacionales creyeron que la
prohibición iba en serio. No obstante, los cultivadores tenían claro
que esta vez la siembra sería castigada, y aunque la represión no se
extendió, se reportaron bastantes casos de arresto y destrucción de
campos. Debido a la reputación de rigidez de los talibanes, la
prohibición contribuyó definitivamente a la espectacular quiebra de
la economía del opio en Afganistán en el invierno del 2000-2001. La
casi completa desaparición de la adormidera de áreas controladas por
los talibanes se confirmaría en mayo del 2001.
Este hecho llegó demasiado tarde para que los talibanes pudieran
obtener alguna ganancia con el argumento de Quaglia, "les damos
algo y ustedes nos dan algo a cambio", o de la ficticia zanahoria
de Arlacchi de 250 millones de dólares. En vez de premio, Arlacchi
anunció en septiembre del 2000 que pondría fin a todas las
actividades operacionales en Afganistán. La decisión tomó por
sorpresa incluso al personal del UNDCP en ese país, quienes se
enteraron de la noticia a través de la BBC. Los talibanes
reaccionaron enfadados: "Nos preguntamos cómo es posible que la
ONU desmonte sus programas con el argumento de que no hay
fondos", dijo Abdel Hamid Akhundzada, director de la Alta Comisión
Talibán para el Control de Drogas. "Nosotros hemos cumplido con
nuestras obligaciones. Exigimos que el acuerdo que hicimos sea
respetado hasta el final". Pero la situación política
internacional había cambiado hacia una confrontación con el régimen
talibán. En este clima, Arlacchi no había podido entusiasmar a ningún
donante a hacer grandes inversiones en desarrollo, y él mismo se
encontraba ya mirando en otra dirección, para la que no necesitaba a
los talibanes.
Tráfico de drogas en la región
Aproximadamente, entre un tercio y la mitad del opio de Afganistán se
consume en la misma región. Aparte del extendido consumo tradicional
de opio, la región está experimentando una gran crisis de adicción
a la heroína. El UNDCP estima que hay entre 1 y 1,5 millones de
consumidores de heroína en Pakistán, y entre 1,5 y 1,8 millones en
Irán, cifras prácticamente iguales a la población total de heroinómanos
en Europa Occidental. La mayoría de la producción de Afganistán
deja el país en forma de opio o base de morfina, el primer paso hacia
el procesamiento de heroína, que tiene lugar mayormente en Turquía,
Pakistán y, más recientemente, las repúblicas de Asia Central. Los
laboratorios de heroína dentro de Afganistán también están en
aumento. Esto se demuestra con la intercepción de heroína procesada
en las fronteras iraní y tayik, y con el apresamiento de cargamentos
de anhídrido acético destinado a Afganistán, un precursor químico
crucial para el proceso de refinamiento de la base de morfina en heroína.
La Ruta de los Balcanes ha sido una de las más importantes rutas de
tráfico hacia Europa. Grandes cantidades de opio y base de morfina,
pasando a través de Pakistán e Irán, son refinadas en laboratorios
turcos, transportadas vía los Balcanes, y vendidas en el mercado de
Europa Occidental en forma de heroína cruda, 'brown sugar'. Otros
refinamientos tienen lugar en menor escala hasta la heroína de
primera calidad, 'número cuatro', similar a la del Sudeste asiático.
La Ruta de la seda a través de Asia Central está ganando
importancia, ante todo para proveer a los crecientes mercados de Rusia
y Asia Central. Tayikistán y Kirguizistán se han convertido en
importantes países de tránsito, almacenamiento y procesamiento.
También se realizan traslados a través de Turkmenistán hacia Irán,
o a través del Mar Caspio hacia el interior del Cáucaso sobre Turquía,
o hacia el Norte a Rusia.
Las regiones fronterizas se han convertido en potenciales zonas de
guerra, donde grupos de traficantes bien armados son confrontados por
las fuerzas policiales militarizadas. Especialmente en Irán, donde a
lo largo del año 2000, las agencias de control de drogas iraníes
informaron de 1.500 enfrentamientos armados y más de 900 traficantes
muertos. En total, en las dos décadas pasadas, más de 3.000 policías
y militares iraníes perdieron la vida en tales choques. La
inseguridad ha llegado a niveles dramáticos, debido también a los múltiples
secuestros hechos por los traficantes para resolver disputas o para
obtener rescate para restituir deudas después de que los traficantes
perdieran el cargamento en una operación policial. Según el jefe de
control de drogas de la provincia de Khorasan: "Si construyéramos
la Gran Muralla de China, los traficantes todavía encontrarían la
forma de entrar. Le disparamos a uno hoy, y mañana hay dos".
Cordón de seguridad
Mientras los talibanes renovaban su amenaza de castigar a los
campesinos afganos que cultivaran adormidera o cannabis, el UNDCP
proponía la creación de un 'Cordón de Seguridad' alrededor de
Afganistán para contener el flujo de drogas, fortaleciendo las
fronteras y la capacidad antidrogas de los países vecinos. Arlacchi
anunció el plan en la Conferencia Internacional para Aumentar la
Seguridad y la Estabilidad del Asia Central: Un Enfoque Integrado para
Enfrentar las Drogas, el Crimen Organizado y el Terrorismo, en
Tashkent, Uzbekistán, en octubre del 2000.
Al día siguiente Arlacchi viajó a Dushanbe, Tayikistán, para
inaugurar la nueva Agencia de Control de Drogas establecida con ayuda
del UNDCP. Según Michael von der Schulenberg, quien acompañó a
Arlacchi en su primera misión a Tayikistán, en abril de 1999, en
calidad de Director de Operaciones y Análisis, "Los proyectos de
Tayikistán estuvieron desde el comienzo envueltos en un velo de
silencio. Arlacchi prometió al presidente financiar la Agencia de
Control de Drogas y pagarles salarios nacionales durante tres años a
todos los oficiales encargados de hacer cumplir la ley. Posteriormente
añadió una promesa de dos millones de dólares para la guardia rusa
a lo largo de la frontera con Afganistán y Tayikistán. (...) Se ha
suspendido el reclutamiento crucial de cuatro inspectores
internacionales, lo que ha dejado a la Agencia de Control de Drogas prácticamente
sin supervisión internacional".
El dinero provenía del muy limitado fondo de Recursos para Fines
Generales. Al gobierno holandés no le hizo ninguna gracia descubrir
que 300 mil dólares donados por los Países Bajos al UNDCP en el
marco de proyectos para reducción de la demanda, fueron usados para
comprar armas y equipos para una unidad policial paramilitar de un
Estado represivo en la inestable región del Asia Central. Arlacchi
había preparado una carta para convencer a los holandeses de que este
proyecto contribuiría a la reducción de la demanda, pero sus
consejeros lo convencieron de que era mejor redestinar el dinero a un
programa de prevención del abuso de drogas en el Caribe.
El programa Cordón de Seguridad se proponía reunir 87 millones de dólares.
Debido a la falta de donaciones, solamente los proyectos de Tayikistán
y - desde mayo del 2001 - una iniciativa apoyada por el Reino Unido
para fortalecer los esfuerzos de control de drogas en Irán han sido
aprobados hasta el momento. Una vez más Arlacchi se apresuró a
prometer el dinero pero no a obtenerlo. Para sus iniciativas en Asia
Central, Arlacchi reunió a su alrededor a un equipo de amigos íntimos
- la mayoría italianos - que le informaban directamente a él. La
responsabilidad, e incluso la información, sobre cualquier cosa que
tuviera que ver con actividades en Afganistán o Asia Central les fue
retirada a Michael von der Schulenberg (Director de Operaciones) y a
Anthony White (Coordinador de Reducción de la Oferta), quienes,
extremadamente frustrados, abandonaron la agencia a finales del 2000.
Un foro importante tras el programa Cordón de Seguridad es el que
conforma el Grupo llamado "Seis más Dos", que se reúne
regularmente para coordinar políticas hacia Afganistán, y que cuenta
con representantes de los seis países vecinos, Irán, Pakistán,
Tayikistán, Uzbekistán, Turkmenistán y China, más los Estados
Unidos y la Federación Rusa. En febrero del 2000, este grupo Seis-Más-Dos
retomó el asunto de las drogas ilícitas provenientes de Afganistán
y su impacto desestabilizador en la región, pidiendo la colaboración
del UNDCP para elaborar una respuesta. Un mes más tarde, Arlacchi pasó
un informe al Consejo de Seguridad de la ONU y se hizo una declaración
animando al Grupo Seis-Más-Dos a trabajar de manera coordinada, y con
el apoyo del UNDCP, en los asuntos de drogas. La declaración del
Consejo de Seguridad les pedía también a los otros Estados miembro
incrementar su apoyo a esfuerzos dirigidos al fortalecimiento de las
facultades antidrogas de los países fronterizos con Afganistán. En
mayo del 2000 el UNDCP organizó un encuentro entre expertos de los países
del Grupo Seis-Más- Dos y países donantes, para hablar sobre la
amenaza que representaban las drogas de Afganistán y la inseguridad
regional. El 13 de septiembre del 2000 se aprobó un Plan de Acción
Regional, en su mayor parte una lista de deseos para incrementar la
seguridad internacional y la ayuda para el control de fronteras de las
repúblicas del Asia Central.
Guerra biológica a las drogas
En febrero de 1998, el UNDCP firmó un contrato de 650.000 dólares
con el Instituto de Genética de Tashkent, Uzbekistán, para un
programa de investigación de tres años y medio, con el fin de
desarrollar "un agente efectivo, confiable y ambientalmente
seguro para la erradicación de la adormidera". Se identificó un
hongo patógeno capaz de infectar y matar la adormidera. El proyecto
(AD/RER/98/C37), financiado por los gobiernos estadounidense y británico,
fue mencionado por primera vez en la Estrategia para la Eliminación
de la Coca y la Adormidera (SCOPE, en inglés). La SCOPE estaba
llamada a ser el Plan Maestro para librar al mundo de cocaína y heroína
en una década, combinando desarrollo alternativo e intervenciones de
erradicación. Pino Arlacchi promovió la SCOPE pero no consiguió su
aprobación por la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU
sobre el Problema Mundial de las Drogas, en 1998. No obstante, el
proyecto del hongo siguió adelante como estaba planeado.
El UNDCP apeló al Memorando de Entendimiento sobre Cooperación para
el Control de Drogas (1996), firmado por los gobiernos del Asia
Central, como base legal para la cooperación en la erradicación de
la adormidera ilícita. Pero Turkmenistán y Kazajistán se negaron a
colaborar en el experimento del hongo. El gobierno de Uzbekistán se
aprestó a auspiciar el programa, y luego de algunos ensayos de
laboratorio, se iniciaron los experimentos de campo en el 2000, en
Tayikistán, Kirguizistán y Uzbekistán, con el hongo Pleospora
papaveracea. La fase investigativa del programa concluyó
recientemente. El próximo paso es instalar un panel científico para
examinar sus resultados, hacer una evaluación de los riesgos para el
medio ambiente, cultivos legales y salud humana. Teniendo en cuenta
las conclusiones de este panel, el UNDCP y los donantes del proyecto
decidirán si se procede a la siguiente fase: el despliegue del hongo
en el Asia Central para destruir los campos de adormidera
desencadenando una epidemia de la enfermedad producida por el hongo, y
dejando el terreno incapacitado para la siembra de adormidera por
muchos años. El verdadero objetivo del proyecto, sin embargo, se
encuentra cerca de Afganistán. Supuestamente Arlacchi ha considerado
obtener del gobierno afgano en el exilio - todavía reconocido
formalmente por la ONU - su acuerdo para una aplicación del hongo
Pleospora en Afganistán.
Un proyecto similar con la intención de desarrollar el hongo Fusarium
para destruir los cultivos de coca en Colombia, generó tal
resistencia entre científicos, grupos ambientalistas, comunidades indígenas
y gobiernos de la región, que el gobierno colombiano decidió no
permitir experimentos de campo en su territorio y el UNDCP tuvo que
retirar el proyecto. La controversia suscitó un malestar mundial
acerca de la idea de que una agencia de la ONU podía comenzar un
frente biológico en la guerra a las drogas, induciendo a varios países
europeos y al Parlamento Europeo a denunciar dichos planes. Esto
obliga ahora al UNDCP, EEUU y al Reino Unido a considerar
cuidadosamente el futuro del proyecto uzbeco, que se ha convertido en
un asunto político delicado.
La actual situación de guerra contra el régimen talibán podría ser
una oportunidad para que los defensores del hongo, que ahora ya se
encuentra listo para su uso, puedan continuar con su agenda. La
aspersión de esporas de Pleospora desde una altura considerable podría
ser presentada como un arma efectiva para prevenir un resurgimiento
del cultivo de adormidera en territorios controlados por los talibanes,
privándolos de una fuente de ingresos para su presupuesto de guerra
en la cosecha de la próxima primavera.
Drogas, terrorismo y guerra
En mayo del 2001, el UNDCP confirmó la ausencia de adormidera en
territorios controlados por los talibanes. "Hicimos todo lo que
había que hacer, poniendo a nuestro pueblo y a nuestros campesinos en
inmensas dificultades. Esperábamos que se nos recompensara por
nuestro gesto, en lugar de eso fuimos castigados con sanciones
adicionales", se quejó la Alta Comisión Talibán para el
Control de Drogas. Las sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU
contra los talibanes fueron reforzadas en enero, por las presiones de
EEUU para lograr la extradición de Osama bin Laden de Afganistán. La
comunidad internacional comenzó a enfocarse en la "cada vez
mayor interrelación de las amenazas de narcotráfico, crimen
organizado y terrorismo". La Conferencia de Tashkent, en octubre
del 2000, fue la primera iniciativa en la región que hizo una conexión
explícita entre drogas, crimen y terrorismo. De acuerdo a Schulenberg,
"el resultado de este encuentro ha sido cuestionado repetidamente
desde entonces, debido a la ausencia de una definición de
'terrorismo' en el contexto regional".
El grupo de expertos formado por la ONU para recomendar maneras de
supervisar un embargo de armas a los talibanes cuestionaba los motivos
de la prohibición del opio."Si los talibanes fueran sinceros al
suspender la producción de opio y heroína, entonces se esperaría
que ordenaran la destrucción de todas las reservas existentes en el
área bajo su control", dijo el grupo en su informe al Consejo de
Seguridad de la ONU. Dijo también que los ingresos obtenidos por la
venta de las existencias de opio estaban siendo usados para comprar
armas y "financiar el entrenamiento de terroristas y apoyar
operaciones de extremistas en países vecinos y otros". El equipo
de expertos recorrió las seis naciones vecinas para estudiar las
posibilidades de reforzar más los controles fronterizos.
El Grupo de Apoyo a Afganistán, una conferencia regular de donantes
organizada por la ONU para coordinar la ayuda a ese país, reconoce el
drama humanitario que causó la prohibición del opio, anotando en su
encuentro en Islamabad en junio del 2001, que sus "miembros
reconocieron unánimemente que era imperativo que la comunidad
internacional respondiera lo antes posible para aliviar el sufrimiento
de los campesinos y cultivadores más afectados por la prohibición".
En respuesta, el UNDCP preparó un plan de ayuda, y en agosto se lanzó
un proyecto piloto para la provincia de Nangarhar. También se había
preparado una reunión a comienzos de octubre para buscar apoyo de
donantes. Sin embargo, tal como explicara Arlacchi en octubre,
"Los trágicos sucesos del 11 de septiembre cambiaron la situación.
El UNDCP decidió suspender por el momento todas sus actividades en
Afganistán, incluyendo el cierre del proyecto en Nangarhar iniciado
recientemente".
El 16 de octubre, el UNDCP convocó a un encuentro con representantes
de 17 países donantes, nueve países de la región de Afganistán y
la Comisión Europea, para evaluar la situación tras los ataques
terroristas del 11 de septiembre. "Los participantes reconocieron
que la importancia de la lucha contra las drogas en Afganistán se había
hecho más urgente a causa de las conexiones del narcotráfico con el
financiamiento del terrorismo. A pesar de la efectividad de la
prohibición de los talibanes para los cultivos de adormidera el año
anterior, el tráfico de heroína afgana, haciendo uso de las
importantes reservas, continuó incólume. Los participantes del
encuentro expresaron su compromiso para fortalecer la cooperación con
el fin de reforzar la capacidad del control fronterizo en la región,
tanto de los países en la primera como la segunda 'línea de
defensa', y para luchar contra el narcotráfico".
De cara al futuro, Arlacchi ha pedido ante la Organización para la
Seguridad y Cooperación en Europa (Consejo Permanente de la OSCE, 1
de noviembre, 2001) aplicar el 'principio de condicionalidad' del
UNDCP para todos los esfuerzos de reconstrucción. "Los millones
que se gastarán en la reconstrucción de Afganistán verán reducido
su valor si no se incluye una garantía que no permita más el cultivo
de la adormidera y la producción de heroína. (...) Les hago un
llamamiento para que se unan a nosotros en una acción para prevenir
el regreso de la adormidera. Esto contribuirá a la seguridad de todos
los países de la OSCE. Una reducción en la disponibilidad de drogas
ilícitas le hará frente a una importante amenaza para la seguridad
humana en la región y en Europa. Además, eliminando los beneficios
de las drogas ilícitas, a los terroristas y a los grupos criminales
organizados se les dificultará poner en peligro la seguridad humana y
la seguridad nacional".
Conclusión
Afganistán se encuentra en el centro de la atención mundial ahora
que la 'alianza global contra el terrorismo' se ha comprometido en una
guerra contra el régimen talibán. La importancia de entender la
economía de las drogas ilícitas como un tema transversal,
relacionado con asuntos de seguridad y de desarrollo, es cada vez más
evidente. La elaboración de políticas para enfrentar el conflicto
endémico dentro de Afganistán, la grave crisis de desarrollo y el
drama de los refugiados, debe incorporar además el factor drogas. La
reconstrucción del país y la prevención de recurrentes conflictos
armados tendrá que acompañarse de enfoques políticos que tengan en
cuenta la realidad de la economía del opio como un componente de las
estrategias de supervivencia. La implementación de estrategias de
desarrollo alternativo perniciosas, una prohibición represiva, métodos
arriesgados e ineficaces de erradicación forzosa, o el
fortalecimiento del aparato represivo de regímenes autoritarios
vecinos, podría deteriorar la crisis aún más. La comunidad
internacional tiene que ser capaz de ver más allá del miope
instrumento de un principio de condicionalidad. Dados los antecedentes
de las intervenciones fallidas del UNDCP en la región y el actual mal
funcionamiento de la agencia en términos de administración y de
mecanismos de evaluación, resulta prudente considerar un marco de
trabajo institucional de la ONU para la reconstrucción de Afganistán
sin una participación directiva del UNDCP. Tiene que prevalecer un
contexto más amplio de resolución y prevención de conflictos y de
desarrollo, junto con políticas de drogas basadas en la experiencia
de fracasos anteriores, de acuerdo a los cuales muchos de los dogmas
del UNDCP deberían ser reexaminados.
Más información en War and Opium in Afghanistan (en inglés) o
Control de drogas de las Naciones Unidas
La prohibición del opio
El 27 de julio del 2000, las autoridades talibanes prohibieron la
adormidera para opio. El Informe Anual sobre Adormidera del UNDCP para
el 2001, publicado en octubre, confirma en detalles el éxito casi
total de la prohibición en la eliminación de los cultivos de
adormidera en áreas controladas por los talibanes. "Durante la
temporada del 2001 se cultivó un área estimada de 7.606 hectáreas
de adormidera. Esto representa una reducción del total del área de
adormidera de un 91%, si se compara con las estimaciones del año
anterior de 82.172 ha. La provincia de Helmand, la de mayor cultivo el
año pasado con 42,853 ha, no mostró cultivos en la temporada del
2001. Nangarhar, la segunda provincia con más cultivos pasó de
17.747 ha el año pasado, a 218 ha en el 2001. (...) En Badakhshan
hubo un incremento de 2.458 ha a 6.342 ha. en los mismos años".
El informe reveló el hecho, poco conveniente políticamente hablando,
de que este año el 80% del total de las 185 toneladas de opio
provenientes de Afganistán procede de territorios controlados por la
Alianza del Norte, el aliado local de EEUU y el Reino Unido en la
guerra contra el régimen talibán. Pero en general, esto sólo
representa una pequeña cantidad en comparación con la producción
del año anterior.
Se ha especulado bastante sobre la relación entre imposición de la
prohibición y las enormes reservas de opio que han quedado de las
cosechas abundantes de años anteriores. Muchos comentaristas han
aducido que la prohibición se hizo con la intención de restaurar los
precios en el mercado. No hay duda de que las cifras de 1999 y del
2000 indican una sobreproducción para el mercado de opio y heroína.
Efectivamente, en la época de la cosecha del 2000, los precios del
opio fresco habían caído a 30 dólares el kilo, indicando una
saturación de la demanda. No obstante, las dinámicas del mercado del
opio hacen improbable que los talibanes tengan reservas considerables
bajo su control, y que se vayan a beneficiar mucho con una restauración
de los precios.
Una de las razones tras la sobreproducción de 1999 puede verse en el
rol que tiene el opio como sistema bancario de base, que le suministra
créditos a los cultivadores a través del sistema conocido como
zalema, por el cual se vende a los comerciantes el producto antes de
haber sido cosechado. Como se explica en "El Rol del Opio como
Fuente de Crédito Informal" (Estudio Estratégico #3, UNDCP):
"La dramática caída en el rendimiento del opio en 1998, puso a
muchas familias, particularmente las más vulnerables, frente a serias
dificultades para pagar sus deudas de temporada y los intereses de las
deudas de largo plazo. Dado el incremento sustancial en el precio del
opio después de la cosecha en el sur, en 1998, los que compraron opio
en el mercado abierto para pagar sus deudas de zalema, encontraron que
debían pagar cuatro veces más de lo que habían recibido como avance
originalmente". Muchos cultivadores se las ingeniaron para
aplazar sus pagos hasta la próxima temporada. El estudio ilustra la
situación con el ejemplo de un aparcero: "Para pagar sus gastos
de matrimonio (...) había obtenido una zalema de un comerciante por
14 kilos de opio. Desafortunadamente, debido al pobre rendimiento de
1998, el aparcero solamente recibió 7 kilos correspondientes a su
quinta parte de la cosecha final de opio. El comerciante estuvo de
acuerdo en aceptar los 7 kilos de opio (...) con el arreglo de que los
actuales 7 kilos de déficit serían añadidos con 7 kilos más en
1999". "El incremento de los cultivos de adormidera ha sido
citado por todos los grupos socio-económicos como un medio para pagar
sus préstamos". A finales de 1998 se plantó mucho más,
especialmente en el Sur. Esto, combinado con los buenos rendimientos
de 1999, condujo a una producción récord. Buena parte de la
sobreproducción pasó, pues, directamente a los comerciantes. La
cosecha siguiente mostró una caída en los precios causada por la
saturación del mercado, haciendo que muchos cultivadores almacenaran
su opio a la espera de mejores precios. Los propietarios de las
existencias son probablemente comerciantes de opio y productores de
heroína - la mayoría fuera de Afganistán - y los mismos
cultivadores.
Una de las consecuencias dramáticas de la prohibición es la ruptura
de este sistema de crédito informal basado en el opio. A finales
del2000 y comienzos del 2001, unos 200.000 refugiados se desplazaron
hacia Pakistán e Irán, entre los cuales muchos endeudados ex
cultivadores de adormidera que no lograron obtener una zalema para
pasar el invierno y quedaron en mora con sus préstamos a largo plazo.
La súbita suspensión de los cultivos de adormidera ha sembrado
confusión en la economía local. Bernard Frahi, jefe de la oficina
del UNDCP en Pakistán, aplaudió el éxito de la prohibición del
opio. "Esta es la primera vez que un país decide eliminar de una
vez - no gradualmente- estos cultivos en su territorio". Y se
refirió al hecho como "uno de los hechos más notables sucedidos
alguna vez" en la lucha antidrogas de las Naciones Unidas.
Sandeep Chawla, jefe de investigaciones del UNDCP reconoce sin embargo
que, "en términos del control de drogas fue un éxito sin
precedentes, pero en términos humanitarios fue un gran
desastre", poniendo en duda la sostenibilidad de la implosión.
El mercado responde
El mercado ilícito de drogas en y alrededor de Afganistán, ha sido
muy inestable este año. Esto es debido, en primer lugar, al impacto
de la prohibición del opio y, más recientemente, a la intervención
militar. Cuando quedó claro que se produciría muy poco opio, los
precios del opio fresco aumentaron diez veces - en comparación con el
año pasado - hasta alrededor de 300 dólares por kilo en la temporada
de la cosecha en primavera, y crecieron aún más hasta 700 dólares a
principios de septiembre, antes de los ataques en EEUU. Estos altos
precios, sin precedentes, indican que no quedaban grandes reservas de
opio en el país. Después del 11 de septiembre, comerciantes y
campesinos comenzaron a vender y enviar opio y base de morfina fuera
del país, anticipando el contraataque a Afganistán y pronosticando
un resurgimiento del cultivo de adormidera. Los precios cayeron rápidamente.
Varias fuentes mencionaron una caída de precios, a 100 dólares,
dentro de Afganistán en octubre. Aún está por encima del nivel de
la década anterior, cuando los precios por kilo se encontraban entre
35-70 dólares por kilo. Los precios del opio en Pakistán mostraron
una tendencia similar de fuerte crecimiento entre marzo y septiembre y
un descenso después del 11 de septiembre. En comparación, los
precios de la heroína al por mayor en la región parecen haber
permanecido más estables, lo que indica que los grupos de traficantes
todavía cuentan con suministros suficientes para abastecer el
mercado, sirviéndose de las reservas que mantienen fuera de Afganistán.
Los precios en las calles de Europa y EEUU no se han visto afectados
hasta ahora.
Aparte de las caóticas fluctuaciones en la región causadas por el pánico
a la guerra, la gran pregunta es cómo responderá el mercado global a
medio y largo plazo a la caída de la producción de opio en Afganistán.
La oferta global, combinada con las cifras del Sudeste y Sudoeste asiático
y las pequeñas cantidades de México y Colombia ha bajado, comparada
con el año pasado, de 4.700 a 1.700 toneladas. Es imposible sostener
tal caída. O los precios de la heroína aumentarán bruscamente y
muchos consumidores y adictos tendrán serios problemas para mantener
su hábito y se verán forzados a encontrar sustitutos químicos, o se
restablecerá la oferta.
Es probable que la producción de opio en Afganistán se reanude en
cierta medida.Las autoridades talibanes mantienen que los rumores
sobre una posible abolición de la prohibición son falsos.
"Cuando la autoridad de un territorio musulmán pide a la
comunidad obedecer un decreto religioso, aunque estén muriendo de
hambre o encarando una situación difícil, tienen que obedecer y ser
pacientes". En caso de que se levante la prohibición de opio, el
regreso de la adormidera a los territorios que hasta hace poco eran
controlados por los talibanes será masivo, como se citaba a un
campesino: "Cuando Mullah Omar nos dijo que no plantáramos
adormidera, no la plantamos. Y cuando nos diga que está permitido, la
plantaremos de nuevo. El es nuestro Comandante de la Fe". Pero
incluso si la prohibición es formalmente mantenida, las condiciones
para hacerla cumplir han cambiado definitivamente. A pesar de la caída
después del 11 de septiembre, los precios son todavía buenos y es
probable que aumenten de nuevo, proporcionando un fuerte incentivo a
los campesinos para plantar. El régimen talibán tiene, claramente,
otras prioridades en este momento, y necesita de sus fuerzas de
seguridad para tareas de defensa en lugar de para prevenir el cultivo
de adormidera o para operaciones de erradicación. La temporada de
siembra es en octubrenoviembre, y observadores en Afganistán ya han
visto a campesinos preparando la tierra en varias provincias.
También habrá presiones del mercado para aumentar la producción de
opio en otros lugares. En pequeña escala, el cultivo de adormidera ya
existe en Asia Central. Las zonas fronterizas en Pakistán eran
importantes regiones productoras especialmente hasta el Decreto Hadd
de 1979, que prohibía la producción y consumo de todas las drogas,
lo que trasladó los cultivos hacia Afganistán. Lo mismo ocurrió en
Irán, pero parece que ambos países son conscientes del peligro y están
determinados a reprimir cualquier rebrote. El déficit global puede
también aumentar los precios en Birmania, Laos, México y Colombia,
proporcionando incentivos para cultivar. Sin embargo, hasta ahora no
hay indicaciones de un aumento de precios allí y los precios del látex
de opio en la fase inicial han sido, en los últimos años, mucho más
altos comparados con los de Afganistán: en Birmania, alrededor de 200
dólares por kilo; en Colombia, entre 300 y 400 dólares.
Los
esfuerzos de reducción de la oferta en las últimas décadas han
fracasado a escala global. De una manera o de otra, el mercado
organiza el desplazamiento de cultivos. Incluso Arlacchi ha llegado a
entender, después de cuatro años como director del UNDCP y a pesar
de su preferencia política por la ejecución de la ley y el enfoque
en la "fuente": "Si la demanda no disminuye, ningún éxito
contra la oferta ilícita será sostenible".
Basado
en datos del UNDCP
